Деньги тратить не научились. Как «майские указы» стали полигоном для испытаний регионов

Повышенная прозрачность 7 мая 2012 года президент подписал 11 «майских указов». А в конце прошлого года глава государства начал масштабные изменения устаревшей системы госуправления на более эффективную. По сути решения главы государства стали «полигоном для испытаний» на местах. Успеха достигли самые работоспособные. Директор МОО «Майский указ» Константин Страхов проанализировал основные достижения и недоработки. «К плюсам можно причислить переход на проектный принцип управления. Он дался нелегко и занял почти год. Фактически к концу лета завершилась глубокая модернизация паспортов национальных и федеральных проектов. Министерства и ведомства научились проектной работе», – рассказал Страхов. По словам эксперта, также повысилась прозрачность принятия решений благодаря внедрению «электронного бюджета» и других приложений, которые позволили «отслеживать провалы и успехи в режиме реального времени». И главное – удалось значительно ускорить процедуру издания нормативно-правовых актов. «Впервые в России все правила предоставления субвенций и субсидий субъектам были изданы еще в первом полугодии. Раньше этого не было», – добавил эксперт. По словам специалиста, «чиновники не научились тратить деньги на реализацию проектов». Согласно данным МОО «Майский указ», по состоянию на 1 октября общее исполнение составило 52,53% (893 млрд рублей) от запланированного в паспортах нацпроектов в 2019 году 1,7 трлн рублей. Лидер по исполнению – нацпроект «Культура» – 70,68%. Результат вполне объясним: финансирование проекта по сравнению с другими относительно невелико – всего 13 млрд рублей на 2019 год, а большая часть средств доведена до субъектов федерации в виде субвенций и идет на текущее содержание учреждений культуры. «Хромая» эффективность Есть и проблемы. Константин Страхов отмечает низкое кассовое исполнения нацпроектов. Аналитик считает, что по подавляющему большинству нацпроектов достичь 100-процентного кассового исполнения не удастся. «Разочарованием года» эксперт назвал нацпроект «Цифровая экономика». Министерство цифрового развития Константина Носкова освоило 12,32% от выделенных 108 млрд рублей. По мнению Страхова, показатели нацпроектов, в целом, завышены. Анализ показал, что в ряде случаев результаты «были декомпозированы на уровень регионов линейно, без учета их стартовых позиций, сложившейся экономической специализации и естественного потенциала к росту». То есть сложилась ситуация, в которой центральная Россия (преимущественно) показала мощный рывок, а ряд других регионов оказался в роли «догоняющих». Еще одна проблема – нет налаженных каналов обмена лучшими практиками между регионами. Как показал экспертный опыт общения с субъектами, даже соседние области мало общаются друг с другом на темы нацпроектов. А о лучших практиках страна узнает только на специальных мероприятиях, организуемых на уровне федерального центра. Чем дальше, тем «сильнее страна упирается в отсутствие синхронизации между нацпроектами». На региональном уровне делаются попытки увязать мероприятия одних проектов с другими. Однако на глобальном уровне этого не видно. «Например, по нацпроекту «Жилье и городская среда» в 2019 году ряд показателей провален не потому, что строители не могут возвести определенные объемы жилплощади, а вследствие падения спроса на рынке долевого строительства жилья. Снижение же спровоцировано высокой кредитной ставкой Центробанка, которая за собой влечет достаточно высокие ставки по ипотеке, плюс падающий уровень жизни россиян, плюс инфляция», – заметил Страхов. К этому можно добавить плохо работающие нацпроекты «Поддержка малого и среднего предпринимательства», «Производительность труда и поддержка занятости» и «Международная кооперация и экспорт». Именно они должны обеспечить благосостояние граждан, достаточное для полноценного участия в приобретении недвижимости. И, наконец, мало информационного сопровождения. Нацпроекты упоминаются часто, но «за бортом остается суть: что это вообще такое, и как работает». Президент Фонда «Петербургская политика» Михаил Виноградов считает, что серьезным промежуточным испытанием для нацпроектов станут итоги их реализации по итогам 2019 года. Это чуть больше условных «500 дней» с момента подписания майского указа и несколько меньше, чем произошло с момента формального запуска. «Вполне логично, если оценка промежуточных результатов будет обусловлена не столько приближением к достижению «национальных целей», сколько наличием наглядных локальных результатов. Оцениваться будет способность обеспечить кассовое исполнение текущих расходов и не нагнетать негативную реакцию вокруг нацпроектов», – добавил Виноградов. Как полагает руководитель департамента политологии и массовых коммуникаций Финансового университета при правительстве РФ Сергей Белоконев, «определенные сложности вокруг выполнения «майских указов» только подтверждают своевременность предложенного Путиным в 2018 году стратегического планирования страны». Однако эксперта настораживает «прогнозируемое невыполнение ключевого показателя – динамики экономического роста выше среднемирового». Минфин отмечает низкий уровень деловой активности в стране, и расчет на возможность роста экономики на тех же основаниях, как в двухтысячных, себя не оправдывает. В отдельных сферах исполнение «майских указов» сопряжено с серьезными рисками. Так, в высшем образовании рост подготовки высококвалифицированных специалистов и увеличение в два раза обучения иностранных студентов «уже в ближайшие годы создаст нагрузку на инфраструктуру вузов, в том числе, общежития, что приведет к необходимости вложений не в науку и образований, а в строительство». А при подготовке врачей, по словам эксперта, есть риск «усугубить ситуацию с подготовкой специалистов для российской медицины». Сергей Белоконев считает, что нужен пакет решений в развитие этих важных инициатив. Исполняли, как могли Ключевой «посыл» майских указов в регионах: выполняли, как умели. Особенно это касается повышения зарплат учителям и врачам. По мнению политолога Алексея Чадаева, быстрее справились те регионы, где было больше бюджетных денег. «Другие выкручивались, и результатом стало сокращение ставок младшего медицинского персонала, уменьшение первичного медицинского звена, в общем, набор управленческих проблем», – добавил Чадаев. Социология показала, что меняется и отношение к учителям и врачам. Общество с них требует больше: повышают зарплату – отрабатывайте ее. Это породило конфликты и внутри профессиональных сообществ из-за размера зарплат, бунты в больницах, о которых стало известно всей стране. Тем не менее, Алексей Чадаев отмечает «политический успех «майских указов», несмотря на отдельные недочеты. «Государство продемонстрировало, что есть главные люди, на кого оно опирается. И это не бизнесмены и чиновники, а простые бюджетники, которые занимаются общественно полезным делом», – полагает эксперт. А «клубок управленческих проблем» еще предстоит разматывать. Кадровый тупик Эксперты призывают не рассматривать «майские указы» в отдельности. Оценку можно дать изменениям во всей системе управления. По мнению директора Института нового общества, экономиста Василия Колташова, политика президента оказалась результативной. «Губернаторы, ощущавшие себя хозяевами регионов, уходят. Их заменяют региональные управляющие, которые будут содействовать капиталовложениям из Москвы и регионах, а не защищая внутренние интересы», – отмечает эксперт. Но исполнение «майских указов» столкнулось, как это часто бывает, с местными кадрами, нежелающими работать по проектам. «Видно, что существует противоречие внутри высшей бюрократии. С одной стороны, есть национальные технократы, которые пытаются реализовать проекты. А с другой – системные либералы, которым нацпроекты не нужны», – считает Колташов. По словам эксперта, за цифрами стоят конкретные люди, и выполнение федеральных задач зависит от восприятия их на местах. Для этого нужно готовить специальные кадры в регионах, иначе проблема будет только обостряться. Персональная ответственность Специалисты не могут сегодня однозначно сформулировать представление о том, выполнены «майские указы» или нет. «Так как зарплаты «майских» бюджетников по состоянию на конец 2018 года достигают целевых значений по всем категориям лишь в 16 регионах, это свидетельствует о неполном исполнении указов», – заметил эксперт Центра прикладных исследований и программ, магистр кафедры прикладной политологии МПГУ Эдуард Атанов. По данным Счетной палаты, указы президента по повышению зарплат «провалили» почти 60% регионов. «Чтобы выполнить поставленные задачи, нужны «четкие, а не размытые критерии в стиле средней температуры по больнице», – добавил Атанов. К этому следует добавить строгий контроль за выполнением, независимую экспертизу и общественный мониторинг, а также «ввести персональную ответственность руководителей субъектов, учитывая специфику каждого региона». Важно также расширить полномочия общественных организаций, чтобы решения не «оставались на бумаге», а отражались на благополучии жителей страны. Фото: ФедералПресс / Виктор Вытольский