Заставят ли банки отвечать за неисполнение обязательств по гарантиям
В данный момент в недрах исполнительной власти зреет сразу несколько законодательных инициатив по ужесточению контроля за банковским обеспечением в сфере закупок. На одном фланге Федеральная антимонопольная служба готовит поправки в Кодекс об административных правонарушениях, которые предусматривают введение ответственности для банков за нарушения при оказании услуг при госзакупках. На другом – Минфин вместе с ЦБ РФ прорабатывают вопрос обязательного исполнения банковских гарантий по госконтрактам. «А разве банковская гарантия и без того не обязательна для исполнения?» – недоуменно воскликнет наивный участник закупок. Оказывается, уже нет. – Банковская гарантия перестала быть обязательством, – сообщил на недавнем форуме вице-губернатор Санкт-Петербурга Евгений Елин (до середины 2017 года он занимал должность заместителя Министра экономического развития и курировал направление госзакупок). – Сегодня банки отказываются исполнять требования по банковским гарантиям и предлагают заказчикам обращаться в суд. Последние чаще принимают сторону банков. По словам Елина, банковские гарантии необходимо сделать обязательными для исполнения. – Сначала банк должен заплатить – и только после этого, если не согласен с требованием заказчика, обращаться в суд, – предложил он. Однако руководитель департамента бюджетной политики в сфере закупок Минфина Татьяна Демидова более осторожна в выборе рецептов. – Проблематика неплатежей по банковским гарантиям известна, и такое явление имеет место быть, – признает она. – Министерство совместно с ЦБ РФ проводит анализ по возможности влияния на финансовые организации в части исполнения ими обязательств по банковским гарантиям. По ее словам, речь идет, в частности, о введении ответственности для банков за блокирование или неблокирование средств участников закупок на спецсчетах. Работа банков в области обеспечения госконтрактов имеет ряд явных юридических нестыковок. У крупных банков средний срок рассмотрения на кредитном комитете заявки (с условной суммой банковской гарантии 10 млн руб.) составляет от 20 дней до месяца. Подписание контракта после протокола об итогах торгов – не позднее чем 20 дней. Зачастую потенциальный поставщик не знает свой предельный кредитный лимит и выходит на закупку вслепую. Ситуация осложняется тем, что большинство поставщиков гонятся за крупными контрактами. Например, за закупкой в 100 млн. руб., в то время как кредитный лимит составляет 10 млн. Поставщик этого не знает, а значит, рискует попасть в РНП и потерять деньги на обеспечение. Вот почему важно регламентировать порядок предоставления банковской гарантии, разработать порядок регулирования агентской деятельности. По словам заместителя руководителя ФАС России Михаила Евраева, после вступления в силу поправок о коротком электронном аукционе ситуация в отношении банковских гарантий стала еще более жесткой (на решение вопроса финансового обеспечения у участника торгов всего 7 дней). – Это требует высокой финансовой ответственности от поставщиков. Они должны заранее вести работу с банками и иметь кредитные линии, – предупреждает Евраев. Упрямая статистика говорит о том, что проблема банковского обеспечения не похожа на обычный технический сбой. Только за первое полугодие 2019 года около 61 тыс. российских компаний получили обеспечение в последний день подписания контракта. Это является потенциальным риском, прямой угрозой срыва контракта или переноса его подписания (в лучшем случае). Многие поставщики не попадают в закупку по причине не вовремя переведенного займа или не предоставленного обеспечения либо оказываются в реестре недобросовестных поставщиков, не получив гарантию обеспечения. Может ли у банков быть выгода в создании рисков для участников контрактной системы? – Маловероятно, что это интересно банкам, – отвечает эксперт в области закупок Юлия Романова. – Речь в данном случае идет о технических нестыковках. Нередки случаи, когда участник не смог принять участия в тендерах, хотя были деньги на спецсчете, а заявка не была направлена заказчику ввиду несвоевременной интеграции банка и площадки. Не получилось поучаствовать из-за технического сбоя – это прямое ограничение конкуренции 135-ФЗ. По действующему закупочному законодательству госзаказчик имеет право потребовать от потенциальных поставщиков обеспечения заявок на участие в закупке (до 5% от цены контракта) и исполнения контракта (до 30%). Обеспечение может взиматься денежными средствами или в виде банковской гарантии. Последние имеют право предоставлять около двух десятков российских банков, удовлетворяющих ряду требований. После принятия в 2013 году 44-ФЗ и появления Реестра банковских гарантий область банковского обеспечения стала более прозрачной с точки зрения закона и одновременно менее удобной для банковского сектора. Однако по-прежнему поставщики пытаются решать вопросы обеспечения на договорной основе, воспринимая банковскую гарантию как некую формальность. При этом государством данный кредитный финансовый продукт регулируется все жестче. А значит, участникам закупок придется привыкать к новым условиям работы, а государству – искать способы воздействия на банковский сектор, который крайне неохотно расстается с деньгами. На уровне Правительства РФ сейчас всерьез обеспокоены тем, что российские банки отказываются работать в долгосрочных программах, таких как нацпроекты. В отечественной экономике отсутствует доступный кредит, есть трудности его получения даже под завышенные процентные ставки. Оказывается, и по другим финансовым продуктам отечественный бизнес испытывает очевидный недокорм. Кому нужна такая банковская система? Банков, ориентированных на работу с госзаказом, очень мало в РФ, при этом свою работу они строят через агентскую сеть, которая практически не регулируется и находится в диком состоянии. Крупные банки, особенно банки с государственным участием (первая десятка банков), которые (по методичкам Высшей школы экономики) должны насыщать весь рынок финансовыми продуктами, в действительности создают на этом рынке дефицит. Лишь отчасти это объясняется зарегулированностью их финансовых структур и сложностью бюрократических процессов. Есть и более глубокие идеологические причины скупости банковского сектора, считает доцент кафедры финансового права РГУП при Верховном суде РФ Виталий Кикавец: – Вопрос не в банках и не в ужесточении требований. Зачем в Минфине так вцепились в эти банковские гарантии? Существует ст. 329 Гражданского кодекса. Там есть перечень инструментов, которыми можно обеспечить обязательства. Два года назад я подготовил монографию по видам обеспечения. Банковские гарантии в существующей системе праворегулирования не работают. Однако вместо того, чтобы разобраться, почему так происходит, регулятор делает их основным инструментом обеспечения контракта, обеспечения заявки, а теперь еще и в обеспечении гарантийных обязательств! Вы бы провели сначала аналитику: а какой процент банковских гарантий раскрывается? Почему суды были перегружены делами по раскрытию банковских гарантий и, пока дело не дойдет до Верховного суда, банковская гарантия не раскрывается? Доказательств эффективности банковской гарантии нет. Почему, например, такой способ обеспечения обязательств, как поручительство, убрали из системы закупок Российской Федерации? И в Европе, и в США он широко распространен. Почему в банковской системе РФ поручительство используется с огромным успехом, а поручительство в контрактной системе у нас не пошло фактически при равном законодательном регулировании? Ужесточение требований, на мой взгляд, не принесет результатов. Нужно в принципе убрать банковские гарантии как класс из системы закупок. В своей книге «История праворегулирования закупок» я приводил пример, когда Временное правительство не смогло договориться с банкирами. Одним из первых актов был запрет на залог хлеба в банки. Крестьянам давали деньги на посевные только под залог хлеба. То есть в тот исторический момент хлеб равнялся золоту. И когда Временное правительство запретило такой обмен, банки в ультимативной форме заявили о том, что они не будут давать деньги. Около 3 месяцев шли безуспешные переговоры, в итоге – пришли большевики и забрали все у банкиров силой. Вот к чему приводит отсутствие диалога и финансовой альтернативы.
