Как россиян приблизят к расходам бюджета
С 1 января 2021 года вступил в силу закон, создающий правовые основы применения института инициативного бюджетирования.
Что такое инициативное бюджетирование, какие блага получают от него граждане и что необходимо сделать чтобы это явление стало массовым, рассказал в интервью "Российской газете" на Московском финансовом форуме Владимир Назаров, директор Научно-исследовательского финансового института Минфина России, в котором находится Центр инициативного бюджетирования.
Что такое инициативное бюджетирование?
Владимир Назаров: Инициативное бюджетирование - форма участия граждан в планировании и контроле за расходами местных бюджетов. Она дает людям возможность самим определять, что они хотят видеть в своем дворе или поселке: проложить дорожку в нужном месте, залепить дыры в асфальте, сделать ремонт в подъезде. Такие проекты, придуманные самими жителями, сегодня реализуются за счет государственного финансирования в 73 регионах. Помимо благоустройства, это могут быть вопросы водоснабжения и освещения, проекты в сферах образования и культуры.
Деньги относительно небольшие, но для большинства муниципалитетов и их выделение подчас не вписывается в приоритеты скромных бюджетов. Поэтому главы муниципальных образований вместе с инициативными группами граждан дорабатывают проекты, выносят их на региональные конкурсы и получают финансирование из бюджета субъекта.
Софинасирование со стороны граждан в таких проектах по итогам 2020 года - 3,4%, вклад муниципальных образований - около 16%.
Много это или мало? Смотрите, можно три года писать петиции, что в подъезде грязные и разрисованные стены, и их, конечно, когда-нибудь покрасят, но цвет и оперативность все равно будут зависеть от остатков на складе и плана по текущему ремонту дома. А можно сами инициировать и покраску стен, и ремонт дома по собственному дизайн-проекту. Выбор каждый делает сам.
С чего началось инициативное бюджетирование?
Владимир Назаров: Инициативное бюджетирование является российской версией партисипаторного бюджетирования.
В 1989 году в бразильском городе Порту-Алегри появилась первая практика партисипаторного бюджетирования. Через десять лет эту практику использовали уже свыше 140 бразильских муниципалитетов.
В России первые опыты поддержки местных инициатив и вовлечения сообществ в бюджетные решения относятся к 2007 году. В тот момент Всемирный Банк начал реализовывать практики поддержки местных инициатив в пяти муниципальных районах Ставропольского края. Начиная с 2012 года, к процессу вовлечения граждан в бюджетные решения присоединился Европейский университет в Санкт-Петербурге.
Для меня предмет профессиональной гордости, что за период, который я возглавляю НИФИ, в числе других знаковых событий выделяется создание в 2015 году на базе института Центра Инициативного бюджетирования. Путем выделения общих черт различных практик подготовлена методология, началось обучение региональных команд и информационное продвижение силами Центра. И я очень рад, что руководителем центра с момента его основания является Владимир Владимирович Вагин - идеолог этого проекта и самый авторитетный эксперт в области инициативного бюджетирования в нашей стране. Кстати, сам термин "инициативное бюджетирование" предложил именно он.
Это позволило объединить разнообразные практики: "Народный бюджет", "Решаем вместе", "Проект поддержки местных инициатив", "Народные инициативы", запустить всероссийский мониторинг и централизованный статистический учет.
Отмечу, что с этого года российская методология инициативного бюджетирования начала использоваться в качестве модельной за рубежом, как когда-то произошло с практиками Всемирного Банка в России.
Как это работает?
Владимир Назаров: Первые проекты в 2007 году реализовывала администрация Ставропольского края. Методика, положенная в основу "Программы поддержки местных инициатив", сейчас используется большинством субъектов Федерации, которые развивают инициативное бюджетирование. Ее суть: граждане сами выдвигают проекты, которые они хотят реализовать, обсуждают их на общих собраниях, подтверждают готовность софинансировать выдвинутые ими проекты в том или ином объеме. После этого инициативная группа вместе с муниципальным образованием доводят заявку до ума, и уже муниципалитет направляет ее для участия в конкурсе. Региональная конкурсная комиссия по утвержденным критериям выбирает из всех поданных заявок проекты, которые получают региональное финансирование вместе с софинансированием со стороны граждан, юридических лиц и муниципалитетов.
Почему выбран именно региональный уровень?
Владимир Назаров: Основные деньги в инициативном бюджетировании сегодня (от 60 до 70%) поступают из бюджетов субъектов Федерации. Очевидно, что регионы вправе самостоятельно определять порядок отбора и реализации проектов. Руководствуясь общей методологии инициативного бюджетирования.
Кто входит в состав комиссии?
Владимир Назаров: Чаще всего представители профильных региональных ведомств: министерства финансов, строительства, ЖКХ, сельского хозяйства. В последнее время растет представительство членов общественных советов при органах власти, экспертов.
Есть ли здесь возможности для злоупотреблений?
Владимир Назаров: Они сведены к минимуму. Критерии формализованы и члены конкурсной комиссии не могут пририсовать дополнительные балы. По большому счету, это мандатная комиссия, которая лишена возможности оценок на основе собственных симпатий и предпочтений.
Как распределяется региональное финансирование между проектами?
Владимир Назаров: При помощи специальной программы подсчитываются баллы по каждой заявке. Далее все проекты ранжируются в перечень. Потом происходит последовательное распределение средств: от лучшего проекта к худшему. По мере освоения средств какой-то из проектов становится точкой отсечения. Иными словами, если в региональном бюджете заложено 100 рублей на все проекты этого года, а в конкурсе участвовало 10 заявок на общую сумму в 200 рублей, то примерно пять проектов смогут получить финансирование.
Какие это могут быть проекты?
Владимир Назаров: Некоторые регионы ограничивают перечень типов реализуемых проектов, но в большинстве из них инициативное бюджетирование охватывает все аспекты деятельности и полномочий муниципальных властей. Помимо благоустройства, водоснабжение, проекты образования и культуры, освещение, тротуары, колодцы - все что только можно придумать.
Инициативное бюджетирование - в ряде случаев единственная возможность решения насущных и острых проблем граждан, потому что таких моментов просто нет в госпрограммах и местных стратегиях развития. Кроме того, есть и обратная позитивная закономерность: многие проекты, которые показали свою востребованность в рамках инициативного бюджетирование в последствии вошли в состав госпрограмм и нацпроектов. То есть они обеспечивают еще и хороший вариант обратной связи для государства, акцентируют внимание и финансирование на актуальных вопросах.
Какие проекты можно считать самыми востребованными?
Владимир Назаров: По данным НИФИ Минфина, в 2020 году наиболее востребованными оказались проекты дорожной инфраструктуры (12,4%), комплексного благоустройства общественных территорий, в том числе дворы (11%), места массового отдыха (13,7%), детские игровые площадки (9,2%), объекты массового спорта (7,5%), проекты в сфере образования (8,7%), водоснабжения (5,2%), уличного освещения (5%), в сфере культуры (6,8%).
С чего началась статистика инициативного бюджетирования?
Владимир Назаров: Официальная статистика началась только шесть лет назад, с 2015 года, когда по инициативе НИФИ Минфина России, появился сам термин "инициативное бюджетирование" и произошла унификация разрозненных практик, в рамках которых статистика просто не велась.
Системы сбора данных не было, как и понимания необходимости в ней. Как только явление стало федеральным, оно стало видимым для наблюдения. Соответственно официальная статистика сводится институтом по всем регионам в ежегодном мониторинге.
В чем интерес государства развивать инициативное бюджетирование?
Владимир Назаров: Сегодня нет другой технологии государственного и муниципального управления, которая давала бы столько положительных эффектов.
Безусловно, это повышение эффективности расходования бюджетных средств, как муниципальных, так и государственных. Это более дешевые и более качественные проекты: люди очень тщательно контролируют работу, которую они оплатили, и сами участвуют в реализации. Никто не даст класть асфальт в снег и утрамбовывать его лопатой. Это возможность сделать выбор в пользу долговечных решений и исключить полную переделку там, где применимы точечные решения. Большая экономия и на эксплуатации: в отношении собственных проектов совершенно иное, бережливое использование и контроль. Особенно в сочетании с качественной реализацией.
Не менее важны и социальные эффекты. Инициативное бюджетирование позволяет определять наиболее важные социальные проблемы и находить пути их решения, снимать или предупреждать социальные конфликты, в том числе за счет ликвидации информационного разрыва между властью и обществом. Участие в инициативном бюджетировании способствует повышению финансовой и бюджетной грамотности граждан, росту гражданской активности, а также уменьшению иждивенческих настроений: у людей появляется работающий инструмент для самостоятельного решения проблем. Фактически, у жителей есть возможность получить на каждый вложенный в собственные проекты рубль в среднем около 30 рублей софинансирования из региональных и местных бюджетов.
С точки зрения регионального развития обеспечивается сохранение целостности сельских территорий и отдаленных поселений. Для них проекты инициативного бюджетирования позволяют не только удержать отток молодежи, но и привлечь инвестиции. Опыт показывает, что первый реализованный опыт инициативного бюджетирования никогда не остается единственным. Люди очень быстро входят во вкус и видят разницу.
В ходе работы на местах мы постепенно выходим на совсем другой уровень управленческой культуры. При реализации проектов идет обучение глав поселений проектному подходу и цифровой грамотности. Совсем другой жизненный цикл проектов, совершенно другое прочтение на стадиях проработки и эксплуатации. Не только в рамках проектов инициативного бюджетирования - намного шире. Кроме того, максимальная открытость и простота процесса является лучшей защитой от коррупции.
В ходе работы с регионами Центр инициативного бюджетирования видит живой интерес глав муниципальных образований, для которых сейчас любая задача становится вызовом. Ведь 1,4 млн рублей - а это средняя стоимость проекта - часто неподъемные деньги на местном уровне, а тут они получают готовый инструмент. Особенно, если таких расходов просто нет в бюджете или нет соответствующей программы. Можно снять острые проблемы, переложив контроль и разработку на жителей, которые в результате и выиграют больше всего.
Отмечу, что с 2021 года в нашем институте появился еще один проект федерального значения - НИФИ стал координатором стратегии по финансовой грамотности в России. Это важно потому, что инициативное бюджетирования - один из лучших инструментов для обучения финансовой грамотности на практике.
Как сейчас финансируется развитие и поддержание практик инициативного бюджетирования?
Владимир Назаров: На федеральном уровне финансирование практик инициативного бюджетирования предусмотрено в части мониторинга и изучения инициативного бюджетирования, которое обеспечивает НИФИ Минфина.
Кроме того, некоторые регионы научились распределять средства, выделяемые на федеральные проекты, используя методологию инициативного бюджетирования. Просто потому, что это заметно улучшает качество выбора. Они фиксируются в статистике как федеральные, но при этом они не предусмотрены ни одним национальным проектом или госпрограммой.
На региональном уровне административные затраты на инфраструктуру поддержки инициативного бюджетирования также минимальны. Сегодня в регионах есть 24 (33 в 2019 году) проектных центра, которые сопровождают инициативное бюджетирование, половину из них формирует действующие сотрудники региональных финансовых органов. Там, где такие центры зарегистрированы в качестве юридических лиц, работает в среднем по три-четыре человека. Таким образом административные расходы составляют не более 2-3% от государственного участия в финансировании проектов, большая часть деятельности ведется на волонтерских началах.
Одним из элементов поддержки муниципальных практик в регионах уже пять лет выступает конкурс проектов инициативного бюджетирования, который проводит НИФИ Минфина. В этом году в нем участвует 915 проектов из 60 субъектов Российской Федерации. Его итоги будут подведены на III Всероссийской конференции инициативного бюджетирования, которая пройдет в Москве 20-21 сентября. Лучшие проекты получат гранты по 100 тысяч рублей на реализацию последующих инициатив.
Что изменилось с принятием летом 2020 года профильных законов?
Владимир Назаров: Принятый закон затрагивает инициативное бюджетирование на муниципальном уровне. Безусловно, число таких практик растет, хотя в процентном отношении основной объем стабильно приходится на региональные практики - те, где финансирование идет на уровне субъектов.
В чем отличие муниципальных практик от региональных?
Владимир Назаров: Содержание и стоимость проектов примерно одинаковая. Другое дело, что возможностей финансирования на муниципальном уровне намного меньше, соответственно, число проектов невелико. Есть различия в качестве организации проектов. Если на региональном уровне вся процедура отбора хорошо апробирована, то уровнем ниже много неопределенностей и сопутствующих издержек. С этой точки зрения, запланированная в законе унификация процедур и их систематизация может дать результат. Однако полноценную оценку эффективности можно будет дать только через несколько лет после начала работы по новому закону, не раньше.
Вы предполагаете дальнейшие изменения в законодательстве?
Владимир Назаров: Скорее всего, нормативное регулирование инициативного бюджетирования будет развиваться и дальше. Все прошедшие годы шло поступательное развитие практик и вне специальных законов, было найдено много возможностей по интеграции в действующее законодательство. Их надлежащее оформление - в форме законов или подзаконных актов - вопрос времени. К инициативному бюджетированию хорошо применимо "правило дорожек": сами проекты как раз и развиваются вокруг устоявшихся запросов граждан, поэтому и законодательство в этой сфере должно двигаться по аналогичному сценарию.
В законе так и не появилось самого термина "инициативное бюджетирование" - только "инициативные платежи граждан" и "инициативные проекты". Поэтому сегодня любой регион может развивать инициативное бюджетирование, которое не предусмотрено федеральным законом. Кроме того, в поле зрения принятых законов не подпадают практики в городах федерального значения. Особенно хорошо это видно на примере Санкт-Петербурга, где большинство проектов относятся к полномочиям субъекта Федерации.
Хотелось бы также обратить внимание на проблему привлечения молодежи к проектам инициативного бюджетирования. Новый закон не предусматривает участие подростков 14-17 лет в реализации таких проектов. При этом кадровый и экономический потенциал завтрашнего дня - это сегодняшние школьники и студенты.
Почему вдруг акцент на молодежи?
Владимир Назаров: Инвестиции в поддержку молодежных инициатив многократно окупаются, поэтому для них вводятся преференции как для самозанятых, разрабатывается программы по развитию ранней профориентации. На этом фоне ограничения для лиц младше 18 лет требуют уточнения. Задача канализировать энергию молодежи, раннюю политическую активность в наиболее эффективные формы реализации своих прав, инновационные решения по созданию современной среды обитания. Особенно для тех из них, у кого уже есть опыт участия в проектах инициативного бюджетирования. На выходе мы получим финансово грамотное поколение с активной гражданской позицией.
Президент поручил за три года довести до 5% долю расходов муниципалитетов, определяемых с прямым учетом мнения граждан. Речь идет об инициативном бюджетировании? И как достичь такой цели?
Владимир Назаров: Дело в том, что планка в 5%, о которой говорил президент, - это не только инициативное бюджетирование, а вся совокупность форм участия граждан. Это может быть участие граждан, предусмотренное программой Минстроя по рейтинговому голосованию, голосованиях по обустройству территорий, практиках Минсельхоза по участию граждан в общественных слушаниях, таких процедур и смежных практик, особенно на региональном уровне, очень много.
В некоторых регионах доля чистого участия граждан в инициативном бюджетировании уже составляет порядка 3,5 - 4% от населения. В совокупности со смежными формами и практиками выйти и даже значительно перевыполнить план по 5% будет совсем несложно.
Одним из решений мог бы стать федеральный закон об общественном (гражданском) участии, в котором будут предусмотрены все формы участия. В том числе и инициативное бюджетирование. Это позволит при утверждении для профильных ведомств индикаторов эффективности по нацпроектам или госпрограммам прямо увязывать их с положениями закона, без расширительных толкований.
