Вице-премьер Марат Хуснуллин считает неправильным действующий в РФ принцип административно-территориального деления. В одном из публичных выступлений чиновник признался, что стране не нужно 85 регионов, частью которых он «не хочет заниматься», поэтому и их следует укрупнить путём присоединения «бедных» субъектов к «богатым».
Между тем политика слияния «национальных окраин» проводится в России почти 20 лет в рамках выстраивания «вертикали власти». Её сторонники уверяли, что это делается для улучшения социально-экономической ситуации, однако вместо этого происходило обратное. NEWS.ru решил выяснить, что кроется за тезисами, озвученными зампредом правительства, и что произойдёт, если они станут политической реальностью.
Сезонная вспышка
Выступая 27 апреля на круглом столе «Дом, дорога, среда обитания: сценарии развития, вызовы, ожидания, риски», организованном Высшей школой экономики (ВШЭ) Марат Хуснуллин заявил следующее:
Я считаю, что нам 85 регионов не нужно. Вот я Еврейской автономной областью не хочу заниматься, не хочу с точки зрения трудозатрат. Ее надо соединить с Хабаровским краем, и пусть губернатор им занимается. Или Курган. Ну почему курганцы должны жить хуже тюменцев? А живут они в 190 километрах друг от друга. У одних есть нефтяные доходы, у других — нет. Это что, жители другой страны? Я вообще считаю, что принцип территориально-административного деления — неправильный. Я считаю, что нам не надо такое количество регионов.
Представитель Хуснуллина вскоре заявил журналистам, что «вопрос объединения регионов на площадке правительства не обсуждается и не рассматривается», а вице-премьер «лишь подчеркнул важность создания равных возможностей для развития населённых пунктов вне зависимости от административного деления и природных ресурсов». Но несмотря на это, чиновника ожидаемо раскритиковали в покушении на и без того слабо работающий в России принцип федерализма.
Губернатор Еврейской автономной области Ростислав Гольдштейн подчеркнул, что решение об объединении с Хабаровским краем могут принимать только местные жители, добавив, что ему «весьма неожиданно слышать от высокопоставленного чиновника федерального уровня о нежелании заниматься конкретным регионом».
Такие вопросы решаются на уровне президента страны и премьер-министра. Легко работать с экономически развитыми территориями, ЕАО — сложный субъект, здесь нужно прикладывать усилия, — добавил Гольдштейн.
Его поддержал депутат Госдумы от «Единой России» Александр Петров, по мнению которого позиция Марата Хуснуллина свидетельствует о незаинтересованности высокопоставленного чиновника в развитии целого российского субъекта и его «геополитического значения». А это, по словам парламентария, говорит о том, что вице-премьер не болеет за целостное развитие российского государство и должен в связи с этим покинуть свой пост.
Хочу ответить Марату Шакирзяновичу: когда государственный чиновник говорит о том, что ему жаль времени, и отдельный регион мешает ему работать, а такой регион как Еврейская автономная область на территории РФ не нужен — это чиновник, который не понимает сути государственной работы, — отметил Петров.
Между тем, большинство пользователей соцсети «ВКонтакте» в сообществе «Типичный Курган» высказались за присоединение к Тюменской области. По состоянию на 14:30 28 апреля предложение Хуснуллина поддержали более 46%, при почти 36% против и 17% затруднившихся с ответом.
В беседе с NEWS.ru специалист в области социально-экономического развития регионов, профессор географического факультета МГУ Наталья Зубаревич пояснила, что вице-премьер оживляет то, что давно бродит по коридорам российской власти. Однако минусов от слияния субъектов больше, чем плюсов.
{{expert-quote-12403}}
Author: Наталья Зубаревич [ специалист в области социально-экономического развития регионов ]
Давайте не будем говорить про бедных и богатых, потому что Хабаровский край абсолютно небогатый. Это середнячок. И присоединение к нему Еврейской автономии ничего не изменит, кроме ухудшения поддержки этого региона, который сейчас живёт более чем на половину на трансферты из федерального бюджета. Тюменская область вряд ли сможет заменить собой федеральный бюджет. В прошлом году дефицит бюджета этого субъекта составлял 21%. Это очень много, нефтяные доходы Тюменской области сильно сократились. Поэтому выделять столько денег, сколько давал федеральный бюджет, она не сможет. В случае объединения эти два региона станут периферией. Большие проблемы будут у города Курган, потому что он сейчас центр региона и хоть какая то точка активности. В противном случае он будет в тени Тюмени и развиваться будет хуже. Проблема не в количестве субъектов, а в медленном экономическом росте и огромных институциональных барьерах для развития.
По её мнению, любое укрупнение это «управленческая дезорганизация», и единственный плюс данного решения с точки зрения центральной власти может быть в том что из федерального бюджета придётся посылать регионам меньше денег. Но в объёме трансфертов доля двух предлагаемых к «слиянию» субъектов невелика.
Еврейская автономия просто маленькая, Курганская область побольше, но по сравнению с Чечнёй, Крымом и Севастополем, то, что посылается в эти два субъекта ни о чём — даже сравнивать нельзя, — отмечает Зубаревич.
Как напоминает политолог Евгений Гращенков, в 2020 году с инициативой, подобной той, что высказал Марат Хуснуллин, выступала спикер Совета Федерации Валентина Матвиенко. По её мнению в России также есть регионы, которые в случае объединения получили бы новые возможности.
{{expert-quote-12405}}
Author: Илья Гращенков [ директор Центра развития региональной политики ]
С точки зрения пространственного управления, правительству нужны макрорегионы. В этой логике уже пытались мыслить экономические стратеги, расчерчивая крупные инвестиционные проекты, вроде «Сибирь Енисейская» (объединяет три-четыре региона), «Большая Москва», «Новая Тюмень» и так далее. В этой логике, минимальное число регионов РФ могло бы составить 15 субъектов: Москва, Центральный округ, Северо-западный округ, Северный, Верхне- и Нижневолжский округ, Юго-западный и Южный, Северокавказский, Восточносибирский, Дальневосточный и так далее, плюс Крым и резерв на Западный округ. В более подробном делении, в России могло бы остаться 30-40 регионов. Объединение могло бы пройти по кустовому принципу, где два-три менее развитых региона присоединяют к одному более развитому. Как в той же «тюменской матрёшке», о которой говорил Хуснуллин, к Тюмени хотели бы присоединить ХМАО, Курганскую область, ЯНАО. Новосибирск мог бы объединить Томск, Алтайский край и Республику Алтай, а так же Кузбасс. Архангельская область, НАО и Коми могли бы составить единый северный округ, а шире — вместе с Карелией и Мурманском, ну и так далее. Вроде объединения Кировской области и Удмуртии, Псковской и Ленинградской области, а так же Марий Эл с более крупными регионами Поволжья.
Он отметил, что такая реформа оправдывается экономией на госаппарате, а также тем, что «пространственное развитие» удобнее осуществлять в рамках крупных территорий. Гращенков полагает, что мнение Хуснуллина имеет широкую поддержку в правительственных кругах, особенно тех, кто занят инвестициями и проектами «агрессивного инфраструктурного развития». Под последними он имеет в виду новую «Стратегию-2030», которую разрабатывает кабинет Михаила Мишустина.
Новая стратегия развития предполагает работу над проектами по пяти крупным направлениям, которые курируют: Белоусов, Хуснуллин, Голикова, Григоренко и Чернышенко. Условно в ней проглядывает тот самый «образ будущего», по крайней мере, его экономический базис. Но это не точно, так как в России принимать точные планы никто не любит. Много выполнили из «Стартегии-2020»? Да о ней все уж давно забыли, так как «десятилетки» у нас не приживаются, то наш горизонт планирования — год, от послания к посланию, — комментировал проект Гращенков.
Стало только хуже
До присоединения Крыма, за последние два десятилетия количество российских субъектов сократилось с 89 до 83. Причём статуса субъектов федерации лишались национальные автономии. Произошло это благодаря принятию в 2001 году федерального конституционного закона «О порядке принятия в РФ и образования в её составе нового субъекта РФ», регламентирующего порядок объединения регионов. Соответствующая процедура возможна в результате проведения референдумов на территории «заинтересованных субъектов» после консультаций с президентом и в случае его поддержки.
В декабре 2005 года путём объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа был создан Пермский край. В январе 2007 года статусов субъектов федерации лишились входившие в состав Красноярского края Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа, получившие статус районов с особым статусом. В июле 2007 года прекратил существование Корякский автономный округ, который также на правах «особого района» слили с Камчатской областью в единый Камчатский край. В 2008 году аналогичная история произошла с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом, который включили в состав Иркутской области, а в марте 2008-го в Забайкальский край объединились Агинский Бурятский автономный округ и Читинская область.
Несмотря на поддержку на региональных референдумах, на присоединяемых территориях возникали протестные движения против данной меры. Например некоторые жители Коми-пермяцкого автономного округа выступали не только против слияния с Прикамьем, поскольку коренного населения — коми-пермяков — там в процентном соотношении проживает больше, чем адыгов, бурят, коми, калмыков, башкиров, татар, марийцев, якутов, удмуртов, алтайцев, мордвы, карелов и хакасов в их национальных республиках. Национальные объединения коми-пермяков выступали за создание на территории своего округа нового российского субъекта — Республики Парма, но в 2003 году суд запретил референдум по этому вопросу, как якобы нарушающий Конституцию.
После ликвидации Долгано-Ненецкого автономного округа жители севера Красноярского края также собирались провести референдум за его возрождение. По мнению сторонников автономии после изменения статуса Таймыра значительную часть госструктур перенесли в Красноярск и Норильск, часть жителей лишилась рабочих мест и возможности быстро получить госуслуги. Но местные власти отказали местному населению в праве на волеизъявление по вопросу о статусе их территории.
Помимо шести канувших в Лету субъектов, власти собирались ликвидировать богатые нефтегазовые Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, объединив их с Тюменской областью, а Ненецкий автономный округ — с Архангельской областью. Но из-за сопротивления местных жителей и национальных элит этого не произошло.
Как отмечает политолог Александр Кынев, Ненецкий округ активно выступает против уничтожения своей субъектности, поскольку он «известен крайне развитым региональным патриотизмом и много лет сопротивляется всем попыткам объединения, регулярно „прокатывая“ на выборах тех, кто воспринимался как угроза самостоятельности региона». Так в декабре 2007 года на выборах в Госдуму «Единая Россия» показала в этом регионе самый низкий по стране результат, набрав менее 50% голосов. В Нарьян-Маре это объясняли тем, что население недовольно несамостоятельностью субъекта и зависимостью от Архангельска. За год до этого местные элиты заговорили об объединении с Архангельской областью, что привело к массовым митингам протеста. В итоге тогдашние губернаторы регионов Николай Киселёв и Валерий Потапенко подписали протокол о сохранении самостоятельности округа.
По словам Кынева, не менее пяти инициативных групп в Ненецком автономном округе пытались инициировать референдум о полном выходе из под «опеки» Архангельской области, но как и в Таймыре, им отказывали в этом.
Зачем сейчас понадобилось укрупнять регионы, никто внятно объяснить не может. При этом инициаторы объединения стараются не вспоминать про результаты объединения бывших автономных округов и «материнских» регионов в 2000-е: несмотря на все разглагольствования о якобы плюсах этого процесса, спустя 15 лет последствия для населения выглядят как минимум неоднозначными. Бывшие госслужащие утратили статус и соответствующие зарплаты, многие подразделения на их территории сокращены или вообще ликвидированы, возможности иметь своих лоббистов в федеральном парламенте при принятии федерального бюджета утрачены, — констатирует Кынев.
Политолог обратил внимание на то, что во всех бывших автономных округах, потерявших статус субъекта федерации, наблюдается отток квалифицированного населения. Наиболее отчётлива эта тенденция в Корякии, потерявшей более четверти населения. Менее всего это видно по Агинскому округу, хотя, как отмечает Кынев, там также заметен отъезд молодёжи в Бурятию и вывоз оборудования для социальной сферы. На этом фоне, автономные округа, сумевшие «отбиться» от ликвидации, показывают противоположную социально-экономическую динамику.
