Гиперактивное регулирование

Каждый день в новостях сообщается о той или иной инициативе Федеральной антимонопольной службы (ФАС). Несправедливые тарифы, выявление недобросовестной конкуренции и прочее — создается впечатление, что ведомство активно работает на благо общества. Критических публикаций о ФАС в СМИ гораздо меньше, хотя поводы для недовольства службой бывают более чем обоснованными. Федеральная антимонопольная служба России в ее нынешнем виде была создана в 2004 году. Со дня основания ее возглавляет Игорь Артемьев, и под его руководством регулятор работает очень активно. Сообщения о выявленных несовершенствах появляются буквально в ежедневном режиме. Например, за несколько рабочих дней в начале мая 2017 года ФАС утвердила дорожную карту по развитию конкуренции на рынке финансовых услуг, пресекла нарушения на аукционах по капремонту домов в Московской области, уличила АО «Новгородоблэлектро» в нарушении Закона о защите конкуренции, выявила целую плеяду компаний, нарушивших закон о рекламе и так далее. Отчеты о работе ФАС демонстрируют обществу постоянные успехи ведомства, создавая впечатление, что антимонопольщики без устали защищают государство, малый и средний бизнес от недобросовестных участников рынка. Но за массированными успехами нельзя не заметить и существенные недостатки в деятельности службы. Недавно негативную оценку деятельности ФАС дал представитель одного из крупнейших участников рынка госзакупок — госкорпорации «Росатом». Директор по закупкам, материально-техническому обеспечению и управлению качеством Роман Зимонас на проходившем в апреле форуме Общероссийского народного фронта «Госзаказ — за честные закупки» рассказывал о выстроенной в «Росатоме» системе закупок, которая считается практически образцовой. По словам Зимонаса, госкорпорации удалось добиться «колоссальных успехов по открытости, конкуренции и равноправию поставщиков по сравнению и с 90-ми годами, и с нулевыми», создать новые инструменты, демонстрирующие большую эффективность. Но нет прогресса в области, которая «Росатому» неподвластна — в том, что касается управления и исполнения договоров, посетовал он. Один из примеров — закупка циркуляционного насоса и комбинированных затворов для Нововоронежской АЭС. Поставщик декларативно объявил о готовности выполнить заказ, но его реализация затянулась на 80 месяцев, причем поставленное оборудование провалило испытания. Другой пример — изготовление и поставка трубопроводной арматуры машзала для Белоярской АЭС. На исполнение контракта было потрачено около 40 месяцев, и техника снова подвела. Все, что можно отсудить у поставщика, — несколько миллионов рублей, а простой станции обходится гораздо дороже — это десятки миллионов рублей ежедневно. Никакие штрафы с этими потерями несопоставимы. Некачественное выполнение договоров порой приводит к трагедиям. Так, при выполнении работ по строительству комплекса общестроительных организаций для Курской АЭС-2 обрушилась часть каркаса строящегося цеха, что повлекло гибель работника субподрядчика. А при сооружении комплекса по переработке радиоактивных отходов для Курской АЭС было выявлено неудовлетворительное состояние заявленного башенного крана, потребовалась его замена. Декларативного подтверждения выполнения технических требований на этапе закупки недостаточно, убеждены в «Росатоме». «Законодательно очень слабо или почти не регулируются вопросы качества и сроков исполнения заказов. При этом ФАС очень негативно относится к тому, что мы предъявляем дополнительные требования к поставщикам по опыту, ресурсам и лицензиям. Сейчас заказчик остается один на один с поставщиком, и единственная возможность решать какие-либо споры — арбитражный суд. А это занимает месяцы, быстро и оперативно работать не получается», — заявил представитель «Росатома». Сомнения в адекватности мер, предлагаемых ФАС, высказывались и на другом уровне. Можно вспомнить прошлогодний спор службы с Министерством транспорта РФ: летом 2016 года ФАС заявила, что необходимо вернуться к тарифному регулированию в российских морских портах — при том что с 2010 года правительство взяло курс на постепенную отмену госрегулирования тарифов. Тогда же ФАС возбудила несколько дел в отношении стивидоров — компаний, работающих на погрузке, выгрузке и хранению грузов в портах — по подозрению в установлении монопольно высоких цен на услуги. Кроме того, регулятор заявил, что стивидоры должны устанавливать тарифы только в рублях (при существующей практике в долларах). Заместитель министра транспорта РФ Виктор Олерский тогда сказал, что возврат к тарифному регулированию приведет и к возвращению серых схем. Представители стивидоров на претензии ФАС ответили, что служба не понимает условия ведения этого бизнеса. Столь же негативной была реакция экспертного сообщества: Ассоциация морских торговых портов (АСОП) обратилась с письмом к вице-премьеру Аркадию Дворковичу, в котором подчеркнула, что введение регулирования тарифов в портах России приведет к критическому снижению выручки стивидоров и невозможности обслуживать кредиты, в том числе в иностранной валюте, а также к прекращению частных инвестиций в отрасль. Антимонопольное ведомство разработало методику расчета рублевого тарифа исходя из затрат, который позволит ограничить рентабельность стивидоров по EBITDA 20 процентами против текущих 70 процентов (по данным ФАС). Например, для Новороссийского морского торгового порта (НМТП), долг которого на конец 2015 года был 1,5 миллиарда долларов (весь — долларовый), увеличение стоимости привлечения заимствований на один процент может повлечь рост процентных расходов на 15 миллионов долларов в год, подсчитали в S&P. «Если рентабельность по EBITDA будет ограничена 20 процентами, для НМТП рентабельность по EBIT не превысит один процент, а для Global Ports составит минус 20 процентов», — подсчитали аналитики «ВТБ Капитала». В результате Кабмин не поддержал ФАС и поручил регулятору еще раз проработать вопрос о необходимости перехода на рублевые тарифы. По данным английского юридического издания Global Competition Review, ФАС России ежегодно возбуждает больше дел, чем все антимонопольные органы мира вместе взятые. При этом зачастую среди них находятся такие, обсуждать которые можно разве что в качестве курьеза. Вспомнить хотя бы широко освещаемое в СМИ «батутное дело», когда регулятор оштрафовал двух владельцев надувных батутов для детей в Горно-Алтайске за ценовой сговор. «Другой известный случай: один из детских садов Петербурга был обвинен в нарушении закона о госзакупках при проведении конкурса на услуги по организации питания, поскольку заказал услугу целиком, а не морковку, капусту и картошку для супа отдельно, — напоминает в беседе с «Лентой.ру» Николай Петров, политолог, профессор НИУ ВШЭ. — Понадобилось вмешательство высших судебных инстанций, чтобы признать решение ведомства незаконным. К сожалению, примеров такого рода можно привести много». СМИ много писали о случаях, когда ФАС возбуждала дела по крайне сомнительным поводам: подозрение в гей-пропаганде рекламы банка, в которой использовался образ персонажа телешоу «Наша Russia» Ивана Дулина; проверка рекламы со слоганом «Деда Мороза нет, а скидки — есть!» на этичность; признание ненадлежащим рекламного ролика, в котором «демонстрируется движение транспортного средства с нарушением ПДД»; дело из-за использования в рекламном аудиоролике голоса, похожего на голос президента России Владимира Путина, и так далее. Эксперты не раз указывали, что вместо того, чтобы бороться с настоящими монополистами, ФАС уделяет повышенное внимание представителям малого и среднего бизнеса и вопреки прямым своим задачам препятствует развитию конкуренции в России. По словам Николая Петрова, ФАС России — мировой лидер по числу возбуждаемых дел, их общее количество на порядок, а то и более превышает аналогичные показатели в крупнейших западных странах. «По начисляемым штрафам, которые к тому же собираются меньше чем на 1/6, картина, однако, совсем другая, — отмечает Петров. — Демонстрируя въедливость в отношении мелочей и процедуры, например, в сфере ретейла, ФАС закрывает глаза на реальные злоупотребления крупных компаний». По словам эксперта, есть вопросы и по эффективности защиты внутреннего рынка от зарубежных производителей. «Так, если в США за период 1976-2016 годов свыше 90 процентов штрафов в рамках антимонопольных расследований пришлось на зарубежные компании, то у нас соответствующий показатель за 2006-2016 годы составил около 0,5 процента», — говорит политолог. В 2015 году президент России передал ФАС функции Федеральной службы по тарифам (ФСТ). Антимонопольная служба превратилась в мегарегулятора-монополиста, что в ситуации ослабления Минэкономразвития чревато доминированием корпоративных интересов — и самой ФАС, и дружественных бизнес-структур над общегосударственным, указывает Николай Петров. «К работе ФСТ имелись справедливые нарекания, вопрос в том, насколько идеологически и практически совместимы функции по регулированию тарифов монополий и антимонопольному контролю. Неслучайно в мире такое совмещение мало где встречается», — отмечает эксперт. Если в прошлом ФСТ выступала часто как оппонент ФАС, что позволяло правительству вырабатывать более сбалансированную позицию, то сейчас эта внутренняя система сдержек и противовесов в правительстве оказалась нарушена, подчеркивает он. «Замечу, что прозрачность, за отсутствие которой часто критикуют ФАС, — это результат не интенций или публичных деклараций руководства ведомства, а прежде всего наличия конкурентной среды, с чем сегодня большие проблемы», — говорит собеседник «Ленты.ру». По его мнению, нужно совершенствовать и антимонопольное законодательство, и, самое главное, правоприменение. «Путь детализации, регламентации всего и вся и чрезмерного зарегулирования не представляется эффективным. Примером тому служат многочисленные дела по микрокартельным сговорам между индивидуальными предпринимателями. Не надо стрелять из пушек по воробьям — пушки стоит использовать против более подходящих мишеней», — подчеркивает Николай Петров. По его мнению, стоит вернуться к принципам административной реформы, исходившей из того, что соединение в одних руках функций нормотворчества и выработки стратегии, ее реализации и контроля за исполнением неэффективно. «Собственно, опыт ФАС нас в этом лишний раз убеждает», — констатирует эксперт.