Ножницы Минфина: доходы регионов выровняли по вертикали

В конце августа Федеральное казначейство опубликовало данные по исполнению региональных бюджетов за первую половину 2017 года. Консолидированный бюджет субъектов Федерации был сведен с профицитом в 437 млрд. рублей, что более чем в 1,5 раза превышает аналогичный показатель за первое полугодие 2016 года. Если вспомнить, что в 2016 году консолидированный бюджет субъектов федерации имел незначительный дефицит, то по итогам 2017 года можно ожидать бездефицитного бюджета. Отсутствие дефицита означает, что в 2016-2017 годах агрегированный субфедеральный долг стабилизировался и задачу по стабилизации субфедерального долга можно считать выполненной. Другими словами, было достигнуто вертикальное выравнивание между уровнями бюджетной системы – федеральным бюджетом и субфедеральными бюджетами, и их общих доходов стало достаточно для финансирования полномочий. Однако существует еще задача горизонтального выравнивания — обеспечения равных финансовых возможностей каждого региона по предоставлению установленного перечня бюджетных услуг. В условиях чрезвычайно высоких различий в экономическом потенциале субъектов Федерации и, следовательно, неравномерного распределения налоговой базы решение этой задачи решение этой задачи, как минимум, не тривиально. На данный момент эта задача не только не решена, но даже не стоит в повестке дня как первоочередная. Почему так происходит? Во-первых, на текущем этапе государству важнее выйти из затяжной рецессии и запустить экономический рост. Это связано с опережающим развитием отдельных территорий, что противоречит задаче выравнивания. Вторая причина – сложившаяся система межбюджетных отношений, в первую очередь в части закрепления налоговых доходов. Налоги остаются основным доходным источником региональных бюджетов: они обеспечили 78% доходов в I полугодии 2017 года. Учитывая, что основные поступления – налог на прибыль и НДФЛ связаны с уровнем экономического развития, эти доходы распределены очень неравномерно. По итогам первого полугодия 10 крупнейших регионов аккумулировали в своих бюджетах около половины всех налоговых доходов, в том числе 55% налога на прибыль и 53% поступлений НДФЛ. В то же время, доля федеральных трансфертов в доходах региональных бюджетов снижается на протяжении последних лет, а их объем составил лишь 16% доходов консолидированного бюджета субъектов Федерации в 2016 года, что существенно ниже среднеевропейских показателей. Как добиться сбалансированности? Повышению горизонтальной сбалансированости могло бы способствовать более активное использование механизма tax-sharing — системы, при которой часть налогов свыше определенного уровня аккумулируется в единой корзине и распределяется между регионами в зависимости от уровня потребностей в финансировании. Такой подход успешно используется во многих странах, например Германии, Бельгии, Австрии, Турции. В России элементы tax-sharing используются при распределении части акцизов, но их объем невелик и составил лишь 4,2% от налоговых доходов на 1 июля. Начиная с 2017 года введен новый механизм перераспределения налога на прибыль, при котором 1 п.п. налога перераспределяется в пользу слабых субъектов. В денежном выражении это около 127 млрд. рублей в условиях 2016 года: это примерно в три раза меньше сложившегося суммарного дефицита субъектов Федерации без учета профицитных бюджетов — 346 млрд.руб., и менее 3 процентных пунктов поступлений от налога на прибыль. Таким образом, можно допустить, что снижение региональной ставки до 15% (региональная ставка налога на прибыль составляла 18% в 2016 года) и перераспределение 3 п.п. налога на прибыль через систему tax-sharing позволит заметно снизить остроту горизонтального дисбаланса, но при этом сохранить финансовую стабильность сильных субъектов. Например, потери Москвы составили бы около 100 млрд.рублей, что является существенной суммой, но сравнимой с профицитом бюджета города в 2016 года (115,6 млрд. рублей). Отметим, что долгосрочная устойчивость вертикальной сбалансированности остается под вопросом. Во многом сокращение бюджетных дефицитов достигается путем жесткой экономии и усиления контроля над финансовой дисциплиной со стороны Минфина. Даже финансово-сильные регионы сокращают свои расходы, например, за счет укрупнения бюджетной сети и оптимизации штатов, что негативно сказывается на качестве и доступности бюджетных услуг в важных для населения отраслях здравоохранения и образования. Как результат, сильные регионы достигают значительных профицитов, превышающих исторические показатели. Именно эти профициты и вносят наибольший вклад в достижение бездефицитного субфедерального бюджета. Возврат к дефициту, даже незначительному, крупных субъектов Федерации обнажит финансовую неустойчивость подавляющего большинства российских регионов и приведет к дисбалансу всей системы.